Главная
Главная
О журнале
О журнале
Архив
Архив
Авторы
Авторы
Контакты
Контакты
Поиск
Поиск
Главлит придет, уверенно и беспощадн
Воспоминания и размышления журналиста и деятеля СЖ СССР в связи с приказом ФСБ...
№10
(388)
07.10.2021
Общество
Трудное движение к правам человека. Законопроект трех созывов.
(№5 [308] 05.05.2016)
Автор: Артем Амелин
Артем  Амелин

  Идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая была принята 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который: «… Назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Данное постановление предусматривало, что Верховный Совет подготовит проект закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Но нормативный акт принят не был. Однако в последующем, как мы увидим, тема прав человека, а также «смотрящего» за ними пройдет тернистый путь нескольких созывов парламента и другие перипетии.

   И только спустя два года права человека вновь всплывают в общественном обсуждении. Принятый на референдуме основной закон России – Конституция – предусматривал должность Уполномоченного по правам человека. В частности, пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы РФ назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. До принятия соответствующего  закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека С.А. Ковалева. А уже 10 марта 1995 года он был освобожден от занимаемой должности. Тогда же, в 1994 году началось первое рассмотрение проекта Федерального закона. 

   Работа над данным законопроектом оказалась довольно трудна, так как Госдума РФ первого созыва не успела принять его во всех трех чтениях. Соответственно, процесс его принятия продолжился во втором созыве Государственной Думы. Таким образом, 20 марта 1996 года законопроект был принят нижней палатой парламента во втором чтении с поправкой, предусматривающей включение кандидатур в список для тайного голосования на должность Уполномоченного двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Уже 17 апреля 1996 года закон был принят в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Основная претензия верхней палаты российского парламента заключалась в том, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах РФ было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации. 

   Вследствие того, что Совет Федерации отклонил законопроект, в соответствии с законодательством, была назначена согласительная комиссия, целью которой было урегулировать трения между палатами российского парламента. После процедур согласования Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 25 декабря 1996 года был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 года подписан Президентом Российской Федерации. 

  Однако трудная судьба данного закона не была окончена. Законом предусматривалось, что в срок не позднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума должна назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайное голосование раздельно по каждой из пяти предложенных кандидатур. Набрать необходимое большинство голосов не удалось ни одному кандидату. 17 сентября 1997 года при повторном рассмотрении вопроса ситуация повторилась. В мае 1998 года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат - депутат Государственной Думы О.О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием (299 депутатов – «за», 29 – «против» и 3 –«воздержались») был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

  Но даже на этом работа над законом не остановилась. 7 марта 2014 года Государственная Дума РФ внесла поправки в закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Смысл поправки, по мнению депутатов, состоял в том, чтобы исключить коррупционную составляющую этого поста. Хоть, как мы поймем позже, данная должность и носит исключительно номинальный характер, но «народные избранники» образца 2014 года обязаны были вести войну с коррупцией. Таким образом, под эту войну одним из первых попал данный закон, носящий декларативный характер. 

  Как было написано в пояснительной записке к законопроекту, поправки направлены на установление обязанности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого они являются. Кроме того, поправки обязывали лиц, замещающих государственные должности, сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Что неудивительно, для отслеживания «конфликта интересов» был создан еще один чиновничий орган – президиум совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.

   Стоит отметить, что учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. В настоящее время Уполномоченные по правам человека работают в 48 субъектах РФ. 

Общественная заинтересованность и вопросы

   Что удивительно, в принятии данного Федерального закона были заинтересованы почти все политические партии Государственной Думы РФ. Даже включая КПРФ. Работа над ним велась не только в стенах нижней палаты российского парламента, но и в министерствах, ведомствах и общественных организациях. Такой, на первый взгляд, интерес общества состоял в том, что этот нормативный акт был беспрецедентен в законодательной практике новой России, которой она стала после августовских событий 1991 года. 

  В 1994 году законопроект представляла депутат от фракции «Женщины России» Людмила Завадская. Стоит ее выступление привести полностью. Оно взято из стенограммы заседания Госдумы РФ первого созыва, которое имеется в архиве историографического сообщества «Политика на сломе эпох» (о нем будет рассказано далее). 

   Итак, спикер нижней палаты парламента предоставляет слово Людмиле Завадской: «Сегодня вам представлен очередной проект Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Данный проект закона закладывает очередной кирпичик в фундамент правовой и конституционной основы Российского государства. Обязанность принятия такого закона вытекает из подпункта «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Становление нового правового института, конституционного по своей сути, вызвало определенный интерес, было много откликов на подготовленный проект закона. Я позволю себе не развивать подробно положения, которые изложены в пояснительной записке. Но все-таки позвольте, уважаемые депутаты, обратить ваше внимание на некоторые моменты. Первое, с чем столкнулись авторы данного проекта закона, особая сложность в работе над этим проектом была связана с тем, что в России, в российской правовой системе, этому нет аналогов. Мы впервые, вводим данный институт в правовую и конституционную систему - институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Поэтому, конечно, те доводы, аргументы, которые высказывались, в значительной мере носили теоретический характер. 

   В первую очередь, разработчики проекта закона, постарались учесть международный опыт функционирования данного института. А он функционирует и, в общем-то неплохо, в более чем ста странах мира. Конечно, мы пытались учесть и какие-то национальные особенности нашей правовой системы. Смотрели особенно тщательно аналоги данного института в польской правовой системе, в Словении, то есть в славянских странах. 

   Еще один момент, на который хотелось бы обратить ваше внимание. Постоянно возникает вопрос (он был задан и Комитетом по безопасности) сугубо концептуальный: что же это за институт Уполномоченного по правам человека, к какой ветви власти он ближе - к законодательной, судебной, исполнительной? Хотелось бы сказать, что в данном проекте закона проведена одна идея. Она, может быть, не очень четко выражена. Но если мы проанализируем весь текст, всю структуру закона, то увидим, что этот институт ближе всего, в общем-то, к парламенту. И неслучайно Уполномоченный по правам человека назначается парламентом, освобождается парламентом в случаях, предусмотренных законом. Уполномоченный по правам человека представляет парламенту доклады и специальные доклады о соблюдении прав человека. Он также вправе обратиться в парламент с представлением о создании специальной комиссии в случаях, если им обнаружатся грубые массовые нарушения прав человека. Вот такие привязки позволяют судить, что данный институт, конечно, достаточно близок именно парламенту и представительной форме демократии. 

   В чем суть этого института? Суть этого института в следующем. Он не направлен на то, чтобы подменить какие-то существующие традиционные, принятые во всех государствах формы защиты. И судебная форма защиты (суд) остается, и прокуратура работает. Он призван лишь дополнить существующие механизмы внесудебной защиты прав человека. Конечно, сделать это будет сложно, тем более при том большом потоке жалоб - вихре жалоб в нашем обществе. Но здесь мы должны иметь в виду еще и стратегическую цель.   Наряду с институтом Уполномоченного по правам человека мы, конечно, должны выстраивать и усиливать и судебную форму защиты, и административно-процессуальные механизмы защиты прав человека, чтобы сократить причины жалоб. Но все-таки данный институт Уполномоченного призван дополнить существующие механизмы внесудебной защиты прав человека. 

   Обратите внимание, пожалуйста, уважаемые депутаты, на формы и методы деятельности Уполномоченного. Они отличаются особой демократичностью. Они не связаны жесткими процедурами, как это принято, например, в суде, или какими-то четкими, жесткими стандартами. Это демократичный институт. Демократичность мы связали с тем, что никаких особо жестких процедур по отношению к деятельности не прописано. Как говорится, просто институт справедливости. Уполномоченный может восстанавливать, в общем-то, не только какое-то право, но и справедливость, если она нарушена. Когда мы говорим о формах и методах деятельности, то я хотела бы обратить ваше внимание и на те объекты, на которые может распространяться компетенция Уполномоченного. Посмотрите, пожалуйста, не просто жалобы могут подаваться ему о нарушении прав человека, а жалобы о нарушении прав человека (где? в каких случаях?), когда их нарушают государственные органы власти, когда их нарушают органы местного самоуправления, когда их нарушают должностные лица. 

    То есть основная идеология, концепция этого закона - гражданин и чиновник. И в этой связке гражданин - чиновник надо защитить гражданина там и тогда, когда его права нарушаются или не соблюдаются. Основным принципом деятельности Уполномоченного является принцип гласности, а основной формой его деятельности, если уж четко, чисто юридически говорить, является рассмотрение жалоб. Вот когда мы поставим на ноги такой институт, я думаю, тогда удастся разгрузить и Федеральное Собрание от несвойственных ему функций по рассмотрению и разрешению жалоб. В определенных случаях мы можем и переадресовать Уполномоченному наши жалобы, когда это касается принципиальных вопросов. 

   И, наверное, предпоследний момент. Обратите, пожалуйста, внимание на создание рабочего аппарата. Конечно, Уполномоченный (фигура Уполномоченного, институт Уполномоченного) никогда не станет на ноги в нашей стране, если мы не создадим определенную структуру, на которую он будет опираться. И такая структура названа Национальным агентством по правам человека. Обратите внимание, что когда мы прописали положение о Национальном агентстве по правам человека, то там провели определенный принцип - принцип независимости и Уполномоченного, и этого агентства. 

   Поэтому не случайно в законопроекте появились статьи, которые говорят о финансовой самостоятельности. В процессе подготовки данного проекта закона высказывались мнения и пожелания: а неплохо бы этот институт просто включить в какую-то структуру и финансировать из определенных статей расходы. Нет, надо настаивать на том, чтобы этот институт самостоятельно финансировался. Только тогда он будет независимым. В любом случае - будет ли он при парламенте, при исполнительной власти, при Президенте - он потеряет свою самостоятельность, а он призван быть арбитром. Поэтому именно эта идея была проведена, когда закладывались положения, касающиеся Национального агентства по правам человека. 

   Данный проект закона потребует, конечно, внесения изменений и дополнений в законодательные акты. Поэтому мне хотелось бы поддержать предложение, которое было высказано Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе: принять данный проект федерального конституционного закона в первом чтении. Давайте его поддержим, как говорится, ввяжемся в это дело, а потом посмотрим. Любые могут быть замечания и предложения, ведь практики нет. Практика должна скорректировать те неточности, которые мы допустим в этом проекте закона».

   Как мы видим, законопроект принимался в «сыром» виде. Это, конечно, не нонсенс – большинство законопроектов, которые проходят первое чтение, являются некоей «болванкой», шаблоном, по которому в последствии будет вестись работа. Стоит также учитывать существенную в данном случае особенность – это был один из первых законопроектов первого парламента новой России, который проработал не полные 2 года. Однако, как бы то ни было, в первичном виде данного законопроекта предусматривалось и создание некоего правового агентства, и финансовая независимость и многое другое, что в последствии было либо забыто, либо исключено, либо… Подчеркнем также идею этого законопроекта, которую озвучила депутат. Она состояла в том, что депутаты предполагали создать данный институт, чтобы снять с себя часть полномочий. 

   При том общественном запросе, который был относительно этого закона, в обсуждении этого нормативного акта приняли все фракции первой Госдумы РФ. И только фракция ЛДПР, как всегда, отличилась. Первый же вопрос, который был задан после представления законопроекта, звучал именно так (выдержка из стенограммы): 

   Заричанский С.К., избирательное объединение «Либерально-демократическая партия России». – В возглавляемый Вами подкомитет поступило предложение от нынешнего председателя Комиссии по правам человека при Президенте о том, чтобы внести соответствующие изменения в Кодекс законов о труде - исключить из числа праздничных дней Рождество Христово. Эта бумага к вам поступила полтора месяца назад. Как Вы отреагировали?». Комментарии излишни.

   В поддержку законопроекта даже высказался небезызвестный Сергей Бабурин (цитата из стенограммы): 

  Бабурин С.Н., Центральный избирательный округ, Омская область. – Уважаемый Председатель, уважаемые коллеги! Законопроект, который мы сейчас рассматриваем, является исключительно важным. Я считаю, что комитет проделал огромную работу, когда готовил этот проект. И хотя у меня есть замечания по нескольким статьям и я считаю, что в законе есть спорные моменты, уверен, что проект подготовлен с учетом и мирового опыта, и наших традиций. И я убежден, что после столь блестящего доклада Людмилы Николаевны (за который я хочу выразить ей признательность) мы должны принять его в первом чтении. Уважаемые коллеги, я предлагаю принять, не открывая дискуссии».

   Стоит также подчеркнуть, что у части депутатов были вопросы не столько к законопроекту, сколько к самой персоне тогдашнего Уполномоченного по правам человека – Сергею Адамовичу Ковалеву. Для многих депутатов (особенно из КПРФ и ЛДПР) эта персона стояла «костью в горле» и мешала спать спокойно (цитата дискуссии из стенограммы): 

  Иванов Ю.П., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации». – Одно из самых страшных нарушений прав человека - это нарушение прав человека, который находится в условиях изоляции, в лагере. Мы много слышали о принудительных кормлениях, издевательствах над политзаключенными в прошлые времена, но статья 33 вашего законопроекта вообще создает потрясающий, с моей точки зрения, прецедент. Господин Ковалев освобождается полностью от рассмотрения жалоб лиц, находящихся в местах лишения свободы. Очень «расширительно» сказано: «Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах лишения свободы, просмотру не подлежат и не позднее чем в суточный срок направляются по принадлежности». Сегодня в тюрьмах также царят пытки, не меньше издевательств. И меня интересует: чем Вы руководствовались, внося это положение, то есть освобождая Уполномоченного от рассмотрения этих жалоб?

   Завадская Л.Н. – Наоборот.

  Иванов Ю.П. – Позвольте... Вы тогда дайте пояснения по статье 33. И второй момент. Он связан со следующим. Я вижу, что принятие этого законопроекта повлечет за собой внесение существенных изменений в ГПК, в УПК и так далее (там же создаются права, формы определенные). Но Вы обратили внимание на то, что в предыдущей статье, в статье 32, Вы тоже даете совершенно уникальную возможность Уполномоченному по правам человека знакомиться с производством, с делами прекращенными? Вот прекращено против человека дело на стадии следствия, и на следующий день никто, кроме прокурора, не вправе в это дело заглянуть.

     Завадская Л.Н. – Да.

   Иванов Ю.П. – Вы даете это право Ковалеву (Уполномоченному) и при этом пишете, что Уполномоченный не вправе разглашать полученные жалобы до вынесения окончательного решения. То есть Вы еще наделяете его фактически в косвенной форме возможностью разглашать сведения из прекращенных уголовных дел.

    Завадская Л.Н. – Наоборот, запрет содержится в части второй.

    Иванов Ю.П. – Нет, это не вторая часть, касающаяся частной жизни, я говорю о первой части статьи 32.

 Завадская Л.Н. – Хорошо. Вы знаете, что касается статьи 33, то это какое-то недоразумение. Наоборот, это является приоритетным в деятельности Уполномоченного по правам человека - защита прав осужденных. Может быть, это неудачная редакция статьи. Тогда давайте мы ее тут же и исправим. Да, это неудачная редакция статьи. И статья 32. Действительно, мы, в общем-то, предоставили Уполномоченному такое право. Но надо сказать, что столько жалоб, столько неудовлетворенных, что мы действительно расширили в этом направлении. Если будут серьезные аргументы, которые позволят исключить эту статью, мы готовы их принять и рассмотреть во втором чтении. Спасибо, этот вопрос действительно очень серьезный, он нуждается в дополнительном обсуждении».

  Результатом обсуждения закона в первом чтении стало его принятие большинством голосов (выдержка из стенограммы): «Результаты голосования (11 час. 57 мин.).  Проголосовало «за» 274 чел. 95,8%. Проголосовало «против» 11 чел. 3,8%. «Воздержалось» 1 чел. 0,3%. Голосовало 286 чел. Не голосовало 162 чел. Решение: «принято». 

  Теперь стоит поговорить о кажущемся и мнимом запросе общества на данный законопроект, о котором говорилось ранее. При том, что проект этого Федерального закона вызвал бурю эмоций (вызваны они были, в первую очередь, персоной Сергея Адамовича Ковалева) и рассуждений в стенах обеих палат парламента, само общество на него почти не реагировало. Исследования, проведенные историографическим сообществом «Политика на сломе эпох», показывает, что это выразилось, в частности, в том, что судьбу законопроекта, который обсуждался тремя (!!!) созывами Государственной Думы РФ, освещала лишь одна газета – «Коммерсант». 

   Так, в номере 142 от 02-08-1994 в газете есть заметка под заголовком: «Прав человека в России не было, нет и будут они не скоро». В ней пишется: «На прошедшем в субботу заседании Общественной палаты при президенте обсуждались проблемы соблюдения прав и свобод граждан в России. По мнению председателя комиссии по правам человека при президенте России Сергея Ковалева, пока российский народ практически беззащитен перед действиями бандитов, произволом чиновников и обманом со стороны как государства, так и коммерческих структур. Кроме того, Ковалев считает, что на ситуацию отрицательно влияет отсутствие в России системы правового просвещения».

   В номере номер 056 от 04-04-96 сообщается: «С законом об уполномоченном происходит что-то странное». Провал законопроекта на завершающем этапе, после того как он прошел тернистый путь согласований и поправок и был одобрен в первом и втором чтениях, — факт из разряда неординарных. Такие ЧП в Думе случаются редко и объясняются, как правило, не принципиальными соображениями, а банальными проблемами с кворумом. Но с законопроектом «Об уполномоченном по правам человека», не принятым вчера Думой в третьем чтении, дело обстояло сложнее.

   Законопроект об уполномоченном стал камнем преткновения для прежнего депутатского состава. Принять его за два года работы IV Думы так и не удалось — главным образом из-за нежелания коммуно-патриотов видеть на этом посту Сергея Ковалева. После того как вопрос с Ковалевым был решен президентом, а его оппоненты получили в Думе большинство, дело вроде бы сдвинулось с мертвой точки. Возникла, правда, другая проблема — некоммунистическое меньшинство не желало просто так отдавать этот пост претенденту от КПРФ. По Конституции, уполномоченный утверждается простым большинством голосов. КПРФ уже контролирует думское большинство, поэтому исход голосования предрешен. Оппоненты КПРФ предложили поправку, усложняющую процедуру выборов уполномоченного: сначала Дума 2/3 голосов утверждает список кандидатур, и уже по этому списку проводится голосование простым большинством. С такой поправкой законопроект удалось принять во втором чтении. 

 Казалось, что при формальном третьем чтении, предусматривающем лишь стилистическую правку, проблем уже не возникнет. Поэтому провал законопроекта, не добравшего полусотни голосов, стал полной неожиданностью. «Странное что-то происходит», — обескураженно заметил спикер Геннадий Селезнев, увидев результат голосования на электронном табло. Электроника, однако, не ошиблась. Не помогли и настойчивые призывы к депутатам проявить сознательность и поддержать «крайне важный закон, принятие которого требует членство России в Совете Европы". Результат вторичного голосования был еще неутешительнее. «Скажите хоть, что вас теперь не устраивает», — взывал спикер к лидерам фракций. Но те молчали. Тишину нарушил депутат Нестеров. Сообщив, что вынужден выступить в роли сексота, Нестеров «заложил» саботажников: закон валит фракция НДР, «которой свойственно менять свои решения». НДР от объяснений воздержалась. А представитель «Российских регионов» депутат Медведев сообщил, что его группа также против принятия закона и согласна рассматривать его лишь в пакете с кандидатурой уполномоченного. «По Конституции это невозможно, кандидатура обсуждается только после принятия закона», — разъяснил глава комитета по законодательству Анатолий Лукьянов. 

    В перерыве спикер собрал руководителей фракций. Нашли очередной компромисс: двумя третями голосов утверждать не список претендентов на должность уполномоченного, а каждую кандидатуру. И лишь потом выбирать самого достойного простым большинством. В пятницу Дума обсудит это предложение».

    А в газета «Коммерсант» номер 046 от 05-04-97 пишет: «Дума не нашла достойного правозащитника». Вчера Госдума отказалась назначить уполномоченного по правам человека, несмотря на то, что в пятницу истек срок, отпущенный депутатам по закону на принятие этого решения. Ни один из предложенных вчера кандидатов не набрал необходимого числа голосов. Пошел второй год, как, уволив прежнего уполномоченного по правам человека, Сергея Ковалева, депутаты никак не хотят назначить нового.        

   Обсуждение не было похоже на поиск достойной фигуры на должность уполномоченного по правам человека, скорее оно напоминало обычную межфракционную битву. Провести своего кандидата на пост уполномоченного для каждой фракции означало бы не только поднять свой политический престиж, но и получить постоянную бесплатную трибуну для скрытой и открытой партийной пропаганды. 

   При этом суть совершенно нового для постсоветского пространства института «государственного правозащитника» не волновала, похоже, почти никого из парламентариев. Владимир Исаков, поддержанный коммунистами и аграриями, даже прямо заявил с трибуны, что если его изберут, то он "не намерен заниматься жалобами отдельных граждан" (хотя именно это и считается главной составляющей деятельности людей, занимающих аналогичные посты в цивилизованных странах).

   Кандидат от ЛДПР Виктор Вишняков, игнорируя то обстоятельство, что при вступлении в Совет Европы Россия обязалась отменить смертную казнь, заявил, что не намерен защищать права людей, осужденных за тяжкие преступления. И, заняв пост уполномоченного по правам человека, будет настаивать на применении к ним высшей меры. 

   Кандидат от «Яблока» Елена Мизулина, попросив не цитировать ее слова до голосования, посетовала, что ее коллеги, поддержанные коммунистами и жириновцами, «несмотря на свои юридические познания», вряд ли могут освободиться от своих ярко выраженных партийных пристрастий, а «именно это должно являться главным условием для назначения уполномоченного по правам человека». 

  На Елену Мизулину и Галину Старовойтову, выдвинувшую кандидатуру Сергея Ковалева, которые твердо пообещали партийное беспристрастие в правозащитной деятельности, оказали беспрецедентное давление партийные «группы поддержки» от микрофонов в зале. Старовойтову и Ковалева называли предателями и антисоветчиками, а один из представителей коммунистов заявил, что Ковалев «подорвал себе здоровье в лагерях в советские времена и поэтому теперь вряд ли в силах отстаивать права человека». 

   И всё же, по-видимому, только беспартийный кандидат имеет шанс преодолеть установленный законом барьер в две трети голосов. Хотя за коммунистами, жириновцами и аграриями и закрепилось уже название «думского большинства», квалифицированного большинства голосов они пока не имеют. 

   «Партийные» кандидаты уже продемонстрировали рейтинговым голосованием свой приблизительный «потолок». Если упомянутые фракции не смирят партийных амбиций и не согласятся на нейтрального кандидата (к примеру, на Елену Мизулину, к которой в Думе у всех фракций отношение примерно одинаковое), то вопрос об уполномоченном по правам человека рискует перейти в разряд «вечных вопросов», каким был, например, вопрос о генеральном прокуроре в Совете федерации первого созыва».
   Освещение «тернистого» пути закона «Об Уполномоченном по правам человека» завершилось в номере 045 от 04-04-97. «Права человека Дума оставила на последний день. Пол государственного правозащитника пока неизвестен». Сегодня истекает срок, в который Дума по закону обязана назначить уполномоченного по правам человека. Кандидатов на этот пост имеют право выдвигать президент, Совет федерации и фракции Думы. На вчерашний день имелось шесть кандидатов: от Ельцина — замминистра юстиции Людмила Завадская; от НДР — председатель Арбитражного суда Вениамин Яковлев; от компартии — депутат Олег Миронов; от аграриев — глава правового управления Думы Владимир Исаков; от ЛДПР — депутат Виктор Вишняков; от «Яблока» — депутат Елена Мизулина. 

   Скорее всего, и сегодня пост уполномоченного по правам человека, пустующий уже год, не будет занят. Несмотря на то, что определенный законом срок практически истек, вчера депутаты невозмутимо заявляли, что "голосование по уполномоченному в пятницу, скорее всего, не кончится ничем". Один из думских правоведов объяснил «Коммерсанту-Daily» такое хладнокровие своих коллег при нарушении закона: «В законе, конечно, установлен предельный срок рассмотрения этого вопроса. Однако там не сказано, что будет, если мы нарушим этот срок». 

   Как пообещал представитель «Яблока» Сергей Иваненко, кандидатура Людмилы Завадской «не пройдет уже хотя бы потому, что её выдвинул президент». 

   О Людмиле Завадской известно то, что, будучи в прошлом депутатом, она стала одним из главных авторов закона об уполномоченном по правам человека. Помощник президента по правовым вопросам Михаил Краснов заверил корреспондента «Коммерсанта-Daily», что она «славится своей неангажированностью». «Неангажированность», похоже, совсем не мешала Завадской все последнее время прекрасно уживаться со своим непосредственным начальником — министром юстиции Валентином Ковалевым, являющимся членом КПРФ. Так что не исключено, что при обсуждении характеристика Завадской, как «ставленницы президента», будет не столь однозначно звучать для думского большинства. С другой стороны, Завадская пользуется неплохой репутацией у некоторых международных правозащитных организаций, работающих в России. Одна из представительниц Human Rights Watch (Комитет по контролю за соблюдением прав человека), попросившая не называть ее имени, сказала, что "знакома с Завадской и она производит хорошее впечатление". На вопрос, по каким делам ей знакома замминистра, упомянутая правозащитница ответила: «По женским». 

  Кстати, о «женских делах» Завадской упоминал и Краснов. По его словам, Ельцин выбрал её «во исполнение собственного указа о повышении роли женщин в государственных структурах». 

   Если симпатия президента все-таки помешает Завадской завоевать симпатию депутатов, то женское дело на посту «уполномоченной», возможно, имеет шанс продолжить кандидатка от «Яблока» Елена Мизулина. Не только среди демократов, но и среди коммунистов за ней давно уже закрепилась слава «слишком честного, принципиального и даже въедливого правоведа без всяких политических пристрастий в области профессии». 

   Для внесения в бюллетени для голосования по закону «Об уполномоченном по правам человека» депутатам требуется набрать квалифицированное большинство (то есть 301 голос). Кандидаты с ярко выраженной партийной окраской — Миронов, Исаков и Вишняков могут и не получить такой поддержки. Тогда Мизулина окажется идеальной компромиссной фигурой».

  Как мы смогли увидеть, трудная судьба законопроекта «Об Уполномоченном по правам человека» была связана не столько с юридической составляющей, чтобы детально прописать должностные полномочия и прочие юридические нюансы, сколько в излишней персонификации этого процесса. Если, согласно классику: «Людей испортил квартирнный вопрос», то депутатов испортила личностная ориентированность при принятии этого нормативного акта.  

От первого лица

   3 апреля 2014 года в Сахаровском центре историографическое сообщество «Политика на сломе эпох» провело круглый стол ««Уполномоченный по правам человека. История и современность». В заседании принимали участие первый Уполномоченный по правам человека в России Сергей Адамович Ковалев, писатель, историк, публицист Олег Мороз и политолог Дмитрий Орешкин, депутаты Госдумы РФ первого созыва, представители Фонда Гайдара, гражданские активисты. В ходе мероприятия был проанализирован  процесс становления института защиты прав человека в России, проблему соблюдения прав человека сегодня. Мероприятие было посвящено вступлению в должность Эллы Панфиловой, которое только-только произошло. 

Нажмите, чтобы увеличить.
Ведущие участники обсуждения: политолог Дмитрий Орешкин, писатель, историк, публицист Олег Мороз, первый Уполномоченный по правам человека в России Сергей Ковалёв.

   Коротко о сообществе «Политика на сломе эпох». Историографическое сообщество «Политика на сломе эпох» существует с 2010 года и является первым в истории новой России сообществом с подобной тематикой в сети интернет и в социальных сетях. Оно создано для обсуждения политики на рубеже двух эпох – перехода от построения «светлого будущего» к демократии. Кроме того, цель сообщества - информирование о том, что происходило в период конца 80-х-начала 90-х годов. Материалы сообщества основываются на документах, архивах и воспоминаниях непосредственных участников тех или иных событий. Главная тема сообщества - новейшая политическая история России в период с начала 80-х годов по конец 90-х. В ходе работы круглого стола очень интересным и насыщенным было выступление Сергея Адамовича Ковалева. Приведу выдержки из него. 

   «Вообще мы живем в стране, где даже основной закон, Конституция — это всего лишь тоненькая книжка, в которой что-то записано. Большинство политиков не помнят, что именно, и правильно делают, потому что это не надо никому. Конституция у нас совершенно не работает. Возьмем главный конституционный принцип — разделение властей. Где вы видели разделение властей в нынешней России? Власть едина, как это было в Советском Союзе. Только советские порядки были более откровенными — тогда это единство и провозглашалось как некое наше положительное отличие от «буржуазной псевдодемократии». А теперь, как это заведено в путинскую эпоху, действует система камуфлирования. Все правильные слова произносятся и пишутся, но каждый, кого это может коснуться, понимает, что так просто принято говорить. Так же, как рукополагаемый священник должен говорить о семи днях творения — каждый грамотный священник понимает, что это не буквальное утверждение Библии, тем не менее, ему полагается это говорить. Так и у нас полагается говорить о правах человека. Более того, мы же постоянно практически заступаемся за права человека. Что в конфликте с Грузией, что в конфликте с Украиной, у нас же всего один мотив — защитить права человека.

   На самом деле классическая идея этой службы, как она родилась в Швеции вот уже 200 лет назад и распространилась по миру, состоит в том, омбудсмен не имеет никаких властных полномочий. Это только авторитет, в первую очередь — нравственный авторитет. Оказывается, он не имеет властных полномочий, но имеет право, например, поддержать какую-то сторону в суде, это ему разрешено. Но именно — поддержать и, как правило, после того как суд принял решение. И что дальше? Раз нет полномочий — значит, можно с этой фигурой не считаться?

   В свою недолгую работу, которая, вообще-то говоря, во многом сводилась к началу формирования и организации института Уполномоченного по правам человека, я со многими омбудсменами встречался, регулярно бывал на их съездах. И всюду в мире, где эта служба эффективна, она тоже не имеет властных полномочий или права требовать что-то. Но отношение ведомств, затронутых в деле, поступившем к омбудсмену, к его мнению не просто положительное. Каждый чиновник, вплоть до министра, отлично понимает, что если омбмудсмен высказался против решения, принятого в его ведомстве, то это серьезно.   И он может потерять публичный авторитет. Более того — правительство или администрация президента или другой соответствующий государственный орган фиксирует в своих «кондуитах»: против такого-то министра высказался омбудсмен. А министру надлежит разрешить эту ситуацию. Как правило, это сводится к тому, что омбудсмена просят подробно обосновать свою позицию, затем соответствующие чиновники собираются и консультируются. О чем они совещаются? О том, как изменить принятое решение так, чтобы оно было сочтено справедливым, в том числе омбудсменом. У них нет другого ответа на эту жалобу. А у нас, если конституционное лицо не наделено властными полномочиями — ну, тогда что же, можно ничего не делать, ни на что не реагировать.

  …Если обратиться к истории вопроса, то можно вспомнить несколько анекдотических деталей.

   Вначале ведь было как? Когда во вновь избранной Госдуме РФ первого созыва распределяли должности – председателей комитетов, их замов и пр. — было заключено, как вы помните, пакетное межфракционное соглашение, кому какие посты достанутся. При заключении этого соглашения должность Уполномоченного по правам человека, хоть и конституционная, никого не интересовала, поскольку у него нет властных полномочий. Именно поэтому гайдаровской фракции запросто отдали эту должность. А «Выбор России» уж решил — пусть Ковалев будет, сидел человек и всё,  вообще...

   Вы знаете, кто писал закон? Два человека – Сергей Сироткин и Сергей Ковалев. А кто представлял его как автор? Елена Мизулина. Она там ни одной буквы не написала. Были у неё  какие-то замечания как у юриста, коим она по диплому является. Почему не авторы? Потому что нельзя было, не проголосовали бы.

   … Это же наша уже вековая почти традиция — говорить одно, а делать другое. Они в этом смысле очень искренние люди — все, кто служил в КГБ. Они искренне считают, что вся эта «болтовня» о правах человека и о праве вообще нужна политикам только для того, чтобы осуществлять свои грязные махинации и что в этом политика и состоит. Они искренне в этом убеждены! Посмотрите на историю наших спецслужб, и вы увидите, что за методы практиковались и какие слова при этом говорились. Давайте вспомним «отца-основателя», который что-то там говорил про чекистские сердце, руки и голову. Все вроде правильно. Но вместе с тем вы же знаете, что было принято тогда как  основополагающий принцип права. Во главу угла было поставлено марксистское положение, которое не только вошло в учебники, но и воспроизводилось всюду на государственном уровне: право — это воля господствующего класса, выраженная в форме закона. Вот вам и право.

   Самое «смешное» состоит вот в чем. Вы помните, что в свое время для выработки проекта Конституции РФ была сформирована конституционная комиссия. Я в нее тоже входил. Мы писали поначалу так называемый «румянцевский» проект. Он был действительно «румянцевский», потому что Олег Румянцев испортил в нем все, что только ему позволили.  Но в общем он был все-таки ничего, тот проект. Потом возник другой вариант, и конституционная комиссия собралась в расширенном составе для рассмотрения окончательной редакции Основного закона. Там была необходимость спорить, потому что многие депутаты, входившие в состав комиссии, не слишком хорошо понимали, что такое право. А вот что такое политическая воля, это понимали все. У значительной части членов комиссии была задача: способствовать укрепление политической воли, а не строить для этой воли непереходимые границы. 

   Так вот тогда в составе конституционной комиссии работали, без права решающего голоса, профессора-юристы. В ходе дискуссии по поводу отдельных пунктов проекта я довольно патетически обратился к ученым — мол, слушайте, что же получается, что вы хотите нам навязать — вот этот самый принцип, волю господствующих классов? И какой ответ я получил? «А что, разве бывает по-другому?» И это говорили профессора-юристы. 

   … В чем состоит понимание права службы КГБ, откуда нынче вся политическая верхушка? Ну, не все, но достаточно много пришли оттуда, а те, кто не прямо оттуда — они взаимодействующие. Так вот, они убеждены, что право — это инструмент власти. Надо так писать законы, чтобы они ссылались на общепринятые демократические принципы, но позволяли бы осуществлять государственную прагматику. Они искренне в этом убеждены.

   … Я могу совершенно уверенно утверждать, что главная проблема, которая Андрея Дмитриевича Сахарова волновала, это вовсе не советская ситуация, а мировая. Первая его, довольно наивная работа работа была этому посвящена. Там много было вещей, о которых он сам потом со смехом отзывался. Но он был убежден, что мир устроен неверно, мировое правовое устройство никуда не годится. И были в его ранних публикациях некоторые робкие шаги в эту сторону».  

   На заседании круглого стола сделал очень интересный анализ и прогноз политолог Дмитрий Орешкин. Вот выдержка из его выступления: 

   – Исследователь Алексей Захаров провел в 90-х  эмпирический анализ системы нормативных приоритетов постсоветского чиновника — что для него самое важное в его повседневной деятельности. На первом месте, естественно — выполнение указаний вышестоящего руководства. На втором месте — написанные на бумаге процедуры и параметры, в которых он должен работать, то есть какой у него бюджет, чем он может управлять, каковы ограничения, за пределы которых он не может выйти. На третьем месте — соблюдение законов. Конституция — на четвертом месте, она стоит на полке и никакого смысла в практической деятельности не имеет. Это полностью противоречит нашим представлениям о том, что Конституция — это закон прямого действия, и если там сказано, что есть, например, свобода собраний — то, значит, можно собираться. Нет, в действительности указания начальства важнее. Скажет начальник, что нельзя — значит, нельзя, что бы там в Конституции не было записано. Так в реальности до сих пор и устроена наша жизнь.

   Как эмпирик, я читаю, например, замечательную Конституцию 1936-го года, которая была самой демократической в мире. Её написал Бухарин, а через два года был расстрелян. Но не в этом дело. Дело в том, что мне больше всего нравится там одна статья, самая короткая, 112-я: «Судьи в Советском Союзе независимы и подчиняются только закону». Это блестящий пример того, что никто никогда не читает.  Может быть, если бы там было в скобках молоком написано, что да, судьи подчиняются только закону, а законом является воля победившего класса, а её репрезентирует Иосиф Виссарионович Сталин, тогда всё было бы понятно. Но это не написано, однако считывается в реальной практике.

   Очевидным представляется вывод, который, кстати, на Западе давно считается если не аксиомой, то теоремой: закон работает на практике только в том случае, если за ним есть мотивированный агент, или актор, обладающий не только мотивацией, но и ресурсом для того, чтобы этот закон продвигать. Ни одного судьи, который бы пытался судить по закону, если ему был звонок сверху, в СССР не было. Сейчас они, может быть, изредка встречаются.

   Еще одно наблюдение из практики — это Великая хартия вольности 1215 года. Там все конкретно написано. Собрались «агенты», у которых есть материальный интерес и ресурс, для того, чтобы говорить с английским королем Иоанном Безземельным. В этой хартии они, в частности, очень конкретные вещи прописали. Например, король не имел права строить дороги или мосты, не согласовав это с местным феодалом. То есть имеются вполне конкретные жизненные интересы «конкретных пацанов», которые контролируют данную территорию, и, не договорившись с ними, король не имеет права ничего на этой территории «чудить». Для того, чтобы короля держать в руках, создается «пацанский» орган из 26 местных феодалов, которые на самом деле представляют собой коллегию, которые решают, нарушил король установления Великой хартии или не нарушил. Никакой демократии и близко нет. Это и есть те самые акторы, которые «шкурным» образом заинтересованы в реализации Хартии вольности.

   Для разнообразия скажу, что примерно в это же время, в 1217 году, у нас началась экспансия того, что называется татаро-монгольским нашествием. Был всплеск кочевой культуры, где, конечно, не было никакого права, конституции, а была яса, которая сводилась в существенной степени к полномочиям хана.

  Так вот, когда я думаю об омбудсмене, я понимаю, что это фигура чисто декоративная, без реальных полномочий. Почему сужается ее значимость? Я согласен с мнением С.А.Ковалева, что формално она не сужается и во многом зависит от активности омбудсмена. Вот был активный Ковалев — так как же его ненавидели! Причем не только начальство, но и простой народ, потому что он защищал чеченцев, а их надо было «зарыть».

   Может ли омбудсмен обратиться в суд? Да в суд может обратиться любой человек — всё равно решат так, «как надо», поскольку суд стал частью властной вертикали. Только испортишь себе кару и карьеру...

   Омбудсмен вынужден вписываться в существующую систему реальных ценностей и реальных институтов, пытаясь в этой системе что-то улучшить. Как правило, это бывают какие-то конкретные случаи, знаю это из своего опыта работы в Совете по правам человека. Когда приходят и говорят, что вот такого-то человека несправедливо посадили, члены Совета, как приличные люди, говорят: «Надо этому человеку помочь». Идем наверх. Президент говорит: «Да, нехорошо получилось, пусть его выпустят». Посадили сельского учителя Фарбера на семь лет  Он сказал: «Многовато». И наш самый независимый суд тут же ответил: «Да, многовато». Ну и так далее... После выборов Путина, прошедших со значительными нарушениями, я вышел из состава СПЧ. Но до этого встречался с Медведевым, говорил, что судьи у нас зависимые, их бы сделать пожизненно избираемыми. На что он резонно отвечает, что в этом случае коррупция подсочит до небес, он будет брать по пять тысяч долларов за каждое судебное решение, и ты его не можешь даже сместить.

   Коснемся этой же проблемы в другом ракурсе, относительно омбудсмена. Вот он есть в Москве, приличный человек — неважно, как его фамилия. Или он выстраивает путинскую вертикаль и сажает своих людей в регионах  и тогда он становится частью этой самой вертикали и командует региональными подразделениями. Или, как Совет Федерации — нет, мы хотим в регионах своих омбудсменов, за счет своих региональных ресурсов. Понятно, что это будут полковники МВД, прокуроры и т. д.   Если это поручить хорошему московскому омбудсмену, то мы получим урезание в правах территорий. Отсюда у меня плохие, неконструктивные выводы. 

   Опять же соглашусь с Сергеем Адамовичем, что на Западе если омбудсмен что-то говорит, то его слушают, а у нас пропускают мимо ушей. Почему? Потому что разная социокультурная среда. Там неприлично так поступать, а у нас — принято. Пусть о там языком болтает, может, ему еще и американцы за это платят, а нам-то что? Он на нас воздействовать не может. Соответственно дилемма такая: ты или вписываешься в эту систему вертикали, как вписался Лукин, абсолютно уважаемый человек, и что-то сможешь сделать мелкое в отдельных случаях, или эта система тебя выплевывает.

   В длительной перспективе я вижу некоторые основания для оптимизма.  В Советском Союзе такой должности как Уполномоченный по правам человека вообще не могло быть, в принципе. Что-то изменилось и в России. Появились миллионы людей, которых эта проблема волнует. Но даже если их пять миллионов, то это меньше пяти процентов от общего числа взрослого населения, если 20 – то, соответственно, 20 процентов. Так вот, мне кажется, что пока в обществе, в стране не произойдут какие-то социокультурные, экономические изменения, омбудсмена у нас слушать и слышать не будут. Я имею ввиду независимых от государственной кормушки людей, у которых есть своя система доходов, свои интересы — вот те самые английские лорды, которые с королем заключали договор, Великую хартию вольности.

Нажмите, чтобы увеличить.

   У нас много говорят про общественный договор, но нет субъекта договора, нет того самого агента, который  был бы не только теоретически мотивирован защищать свои права, но и имел бы для этого абсолютный «шкурный» интерес. Вот я думаю, что если власть попробует, к примеру, отменить в России хождение доллара, то тут она встретится с очень серьезным социальным сопротивлением, потому что это касается прямых материальных интересов. Если власть и дальше будет ездить с мигалками, то, поскольку у огромного количества людей появились автомобили и это их дико раздражает, то появятся альтернативные структуры типа «Синих ведерок», и власть, чтобы снять напряжение, вынуждена будет ограничить количество «мигалок», независимо от того, есть омбудсмен, есть СПЧ или нет.

   Путин очень четко сформулировал свое отношение к правам человека — правда, применительно к прессе: власть как мужчина должна набиваться, а пресса как женщина должна сопротивляться. Это вообще-то интересная интерпретация гендерных отношений. Власть эмпирична. Если вы можете выкатить ей то, с чем она вынуждена считаться, она будет считаться.  Если вы будете говорить слова о правах человека и пр. – да иди ты своей дорогой. И так будет до тех пор, пока не появится критическая масса мотивированных людей, отстаивающих свой интерес.   

   То есть я хочу сказать, что у меня очень скверное отношение к будущему в краткосрочной перспективе, потому что такого класса, такой группы людей, готовых свои интересы защищать, нет. Мы безответственны, потому что не отвечаем своими интересами, своими деньгами, своим авторитетом и т. д. Вот когда появится такая критическая масса ответственности, тогда появится и интерес к правам, потому что права тебя защищают. А если ты гол, как сокол, то что тебе защищать? Поэтому в долгосрочной перспективе прогнозы более оптимистические. По сравнению с СССР есть очевидный прогресс, хотя по сравнению с 90-ми годами — очевидный регресс, потому что другой начальник у власти, с другими представлениями об отношении к человеку».

    Сейчас идет процесс реставрации и реванша советских ценностей. Ему будет некоторое сопротивление, я полагаю. Оно будет возникать из недр тех самых 20 миллионов, которые понемногу начали понимать, что их права ущемляются. Тех самых, кого Путин назвал «национал-предателями», признав всё же, что есть такая сила.

____________________

© Амелин Артем Юрьевич


Человек-эпоха. К 130-летию Отто Юльевича Шмидта
Очерк о легендарном покорителе арктики, ученом-математике О.Ю.Шмидте.
Мир в фотографиях. Портреты и творчество наших друзей
Фотографии из Фейсбука, Твиттера и присланные по почте в редакцию Relga.ru
Интернет-издание года
© 2004 relga.ru. Все права защищены. Разработка и поддержка сайта: медиа-агентство design maximum