Еще в 2007 г. были приняты изменения в Бюджетный кодекс РФ, ставящие под вопрос возможность ведущих научных фондов России осуществлять грантовое финансирование научных исследований, поскольку было установлено, что «получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся». У РФФИ и РГНФ нет подведомственных организаций, соответственно они не могут выделять субсидии (это единственная возможная форма предоставления грантов за счет бюджета) организациям различной ведомственной принадлежности.

Понимая, что с распределением грантов научных фондов и Президента РФ возникнет проблема, законодатели предоставили фондам отсрочку в два с половиной года — до 2010 г. они могли работать по старой схеме. Однако руководство основного российского научного фонда — РФФИ — не проявляло особой инициативы, и в результате проблема не была решена в срок.

Лучше поздно, чем никогда

   Для урегулирования правовых вопросов Минобрнауки разработало законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» и Налоговый кодекс Российской Федерации в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности», который был внесен в Государственную Думу 27 июля 2010 г. Законотворческий процесс шел без спешки — первое чтение законопроект прошел 26 ноября 2010 г., а потом и вовсе застопорился: в феврале решением Совета Думы рассмотрение законопроекта было перенесено на срок «после 25 марта» без указания конкретной даты.

  Поскольку руководство фонда по-прежнему не проявляло инициативы — Владислав Панченко предпочитал говорить об успехах и хвалить конкурс ориентированных междисциплинарных исследований — и не было ни постоянного, ни временного решения проблемы, с перечислением денег грантополучателям возникли проблемы. Проще говоря, пассивность руководства фонда привела к беспрецедентным задержкам с началом финансирования работ по проектам РФФИ в этом году — во многие вузы и институты деньги не пришли даже к началу второго полугодия. Однако перед уходом Думы на каникулы законодательный механизм неожиданно быстро завертелся: в последний день работы Думы законопроект был принят сразу во вто -ром и третьем чтениях и передан в Совет Федерации.

Ничего особо неожиданного в законопроекте, который скоро станет законом, нет. Согласно проекту, государственные фонды будут создаваться в форме бюджетных или автономных учреждений. В отличие от первоначальной версии, где говорилось о том, что учредителем фондов может быть федеральный орган исполнительной власти, сейчас прямо говорится, что «функции и полномочия учредителей федеральных государственных фондов осуществляет Правительство Российской Федерации. Руководители федеральных государственных фондов назначаются Правительством Российской Федерации». Таким образом, руководство фондов по-прежнему будет назначаться правительством, а не Минобрнауки.

В принятом Думой тексте также прописывается общий порядок функционирования фондов (наличие коллегиального органа управления, экспертных советов, порядок проведения конкурсов и подведения их итогов). Стоит отметить одно из положений: «Государственный фонд должен обеспечить информирование участников конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов о результатах экспертизы научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов при проведении конкурса». В принципе его можно трактовать как необходимость предоставления заявителям отзывов экспертов, поскольку о подведении итогов конкурса и их публикации говорится в другом месте.

В Налоговый же кодекс вносятся вполне формальные изменения: если ранее в налогооблагаемую базу не включались средства, полученные от фондов РФФИ, РГНФ и др. и фондов, включенных в специальные перечень правительства, то теперь говорится о «фондах поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности созданных в соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»» вообще, которые выделяют средства «на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов».

Бюджет с неба не упадет

    Однако закон определяет лишь общие рамки, а текущая работа фонда во многом зависит от его руководства, даже при том, что по сути подавляющее большинство решений принимается экспертными советами. От активности руководства фонда, в частности, в известной степени зависит объем его финансирования. В этом отношении позиции у Владислава Панченко были выигрышные.

РФФИ является наиболее результативной и эффективной из всех государственных российских организаций, ведущих конкурсное финансирование научных исследований. Вывод об эффективности работы фондов подтверждается цифрами: по объему выделяемых средств РФФИ не является главным источником конкурсного финансирования научно-исследовательских работ, однако анализ информации о публикациях в ведущих российских и зарубежных научных журналах показывает, что научный выход от исследований, поддержанных РФФИ, в разы больше, чем у других госструктур, финансирующих научные исследования на конкурсной основе. Мало того, необходимость увеличения роли ведущих научных фондов в финансировании науки зафиксирована в правительственных документах, определяющих стратегию развития страны. Подобный курс определен Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, об этом же говорится в разработанном Минэкономразвития проекте «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.».

Однако, несмотря на имеющийся обширный фактический материал, свидетельствующий об эффективности работы фонда, а также зафиксированные в правительственных документах положения, руководство фонда не смогло предотвратить резкого падения доли РФФИ в финансировании гражданских исследований и разработок. Владислав Панченко мог только констатировать печальную тенденцию сокращения финансирования фонда. В результате за последние три года доля РФФИ в расходах на гражданские исследования и разработки сократилась более чем в два раза — с 6 до 2,6 %, сократился бюджет фонда и в абсолютном выражении. Более того, в законе о федеральном бюджете на 2011 и плановый период 2012 и 2013 гг. прописано сокращение бюджета фонда почти на 30 % — с 6 млрд до 4,3 млрд руб.

После поднятого научной общественностью шума и многочисленных обращений в органы власти о необходимости увеличения финансирования РФФИ и РГНФ заговорил и министр образования и науки Андрей Фурсенко, поддержавший мнение общественности об эффективности грантового финансирования науки вообще и работы фондов, в частности. Однако Минфин предпочел отложить рассмотрение вопроса о корректировке бюджета фондов на следующий год.

В этой связи интересно отметить, что в прошлогодних обращениях ученых указывалось, что увеличение финансирования РФФИ возможно за счет уменьшения финансирования ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России» на 3-4 млрд руб., поскольку при трехкратном увеличении финансирования этой программы сложно будет обеспечить эффективное использование бюджетных средств. Так и произошло: согласно размещенной на сайте данной ФЦП информации [1], по значительной части мероприятий от половины до трети средств может быть не выбрано, и объем «невостребованных» средств превышает 3 млрд руб.

Тем не менее, задерганное общественностью руководство Минобрнауки начало предпринимать некоторые шаги, направленные на увеличение финансирования фондов, начал что-то делать и Владислав Панченко. В частности, 20 декабря 2010 г. прошло заседание правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям, где обсуждалась работа фондов. По итогам заседания Минобрнауки было поручено разработать программы среднесрочного развития фондов.

«Программа развития»: как за копейку купить канарейку?

   4 июля 2011 г. на сайте РФФИ была опубликована программа среднесрочного развития РФФИ [2], разработанная Министерством образования и науки при участии РФФИ. Прямо на первой странице программы («паспорт программы»), где перечислены индикаторы и показатели, характеризующие работу фонда, а также указаны объемы финансирования, красуются цифры, заданные бюджетом 2011 г. на плановые периоды 2012 и 2013 гг., т.е. в последующие годы бюджет фонда должен быть сокращен до 4,3 млрд руб.

Очевидно, урезание и без того более чем скромного финансирования работ по грантам РФФИ (средний размер гранта составляет в этом году аж целых 370 тыс. руб.) будет означать фактически свертывание конкурсного финансирования фундаментальных исследований. И программу, в которой подобные цифры фигурируют, нельзя назвать программой развития, ее можно назвать только программой удушения. Конечно, в тексте программы можно найти короткую фразу «Достижение поставленной цели возможно посредством обеспечения прироста средств на финансирование фундаментальной науки, в том числе, на увеличение объема финансирования исследований, проводимых в рамках РФФИ», однако, формулируя программу развития, следует указывать конкретные цифры увеличения финансирования и в дальнейшем отстаивать их при работе над проектом федерального бюджета.

Не менее интересны и показатели с индикаторами, которые должны характеризовать работу фонда. Так, в 2013 г. доля завершенных проектов РФФИ, результаты которых рекомендованы для проведения опытно-конструкторских работ и последующей организации производства (!), должна превысить 34 % (!!). Подобные цифры свидетельствуют, вообще говоря, о непонимании специфики работы РФФИ. Очевидно, что если какие-то опытно-конструкторские работы с последующей организацией производства и могут последовать за проектами в области астрономии и космологии, ботаники и математики, физике элементарных частиц и геологии, то лишь изредка — в виде полезного побочного продукта исследований. Да и в тех случаях, когда перспектива практических применений заметно ближе, нелепо ожидать, что результаты исследовательских работ в большинстве случаев непосредственно приведут к опытно-конструкторским работам с организацией производства.

    Число публикаций в ведущих зарубежных журналах, согласно программе, должно в 2013 г. составить 9500 штук. По оценкам, сделанным с использованием наиболее авторитетной базы данных, Web of Science, по результатом проектов, поддержанных РФФИ, публикуется примерно 10 тысяч статей в журналах, которые входят в эту базу данных. Вероятно, эта цифра несколько занижена — иногда исследователи могут забыть поставить ссылку на поддержку РФФИ, однако вряд ли она занижена сильно. При этом нужно учитывать, что не менее половины статей российских ученых публикуется в российских же журналах, и вряд ли для РФФИ картина качественно отличается. И каким образом даже при повышении финансирования РФФИ, компенсирующем инфляцию, может произойти такой качественный скачок, понятно только руководству РФФИ.

Некоторые другие показатели также вызывают в лучшем случае улыбку: скажем, доля завершенных проектов, уровень которых сопоставим с мировым или превышает его, должен составить 75% (и это при совершенно несопоставимом с зарубежным финансировании). Кто и каким инструментом будет измерять соответствие мировому уровню — тайна сия великая есть.

    В общем чиновники с самого начала рисуют программу по типу «как за копейку купить канарейку, чтобы пела и ничего не ела». После такого начала сложно ожидать от дальнейшего текста особой содержательности. И действительно, программа является типичным примером бюрократической имитации полезной деятельности. Единственной интересной особенностью проекта является запланированное двукратное увеличение доли финансирования «исследований, направленных на преобразование признанных научным сообществом достижений отечественной фундаментальной науки в конкурентные технологические преимущества экономики России». Имеются в виду конкурсы типа конкурсов ориентированных фундаментальных исследований по актуальным междисциплинарным темам, которые, по крайней мере до недавних пор, отличались наименьшей прозрачностью (до сих пор на сайте фонда не опубликованы итоги конкурса 2009 г.) и наибольшим субъективизмом в выборе тематики среди всех конкурсов РФФИ. Абсолютный объем прироста финансирования таких работ будет совершенно незначительным на фоне средств, выделяемых на инновации в рамках федеральных целевых программ, ОАО «Роснано», ОАО «Российская венчурная компания», Фонда «Сколково» и т.п., однако рост финансирования таких работ повлечет за собой существенное сокращение объема «адресного» финансирования наиболее продуктивных фундаментальных исследований, которым занимается РФФИ.

   Интересно отметить, что при этом в проекте программы развития РФФИ отсутствуют какие-либо конкретные предложения по решению задачи улучшения качества экспертизы и повышения прозрачности в работе фондов, поставленной премьер-министром Владимиром Путиным на заседании правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям 20 декабря 2010 г. На деле именно такие предложения должны были бы стать существенной частью программы развития РФФИ, и именно о необходимости повышения прозрачности (доведения отзывов экспертов до сведения заявителей, публикации кратной информации о результатах работы по проектам, включая списки публикации) и совершенствования механизмов экспертизы давно говорит научная общественность. На этот счет в программе содержится всего одна дежурная фраза.

    Можно, конечно, было бы и не обращать внимания на бюрократические игры по писанию программ, если бы в обсуждаемой программе не были зафиксированы губительные цифры снижения бюджетного финансирования, а попытка доказать полезность фонда не делалась через обещания массового перехода выполненных проектов в опытно-конструкторские работы с последующей организацией производства. Это порочный путь, необходимо объяснять важность существования в большой стране заметного количества работающих на высоком уровне групп в области фундаментальной науки, в том числе и для модернизации экономики и технологического развития, а не пытаться продемонстрировать высокую непосредственную практическую отдачу от проектов РФФИ. Фонд фундаментальных исследований должен сосредоточиться на повышении эффективности финансирования фундаментальных исследований, а не стремиться изображать ориентацию на практическую пользу, которую можно получить за три копейки.

__________________________

© Онищенко Евгений Евгеньевич

«Троицкий вариант», № 83, c. 4, "Бытие науки"