Самая большая ценность для человека и всего населения – здоровье, сбережение которого является важной государственной задачей, от общего состояния которого зависит безопасность страны. Вряд ли в наше время можно найти человека, который никогда не обращался к медицинским работником, встречаясь с ним фактически при рождении и до самой смерти. Нужды граждан, которые, так или иначе, связаны с медициной,  одинаково близки самим медицинским  работникам.  Согласно опросу ВЦИОМ, в 2013 г. (Росс. газ, 16.12.2014, с.3) первое место из нарушений прав человека в России занимает право на бесплатную медицинскую помощь – 71% (!), затем право на бесплатное образование (54%).  Право на свободу слова считают нарушенным только 14% граждан, право избирать и быть избранным всего 4%, а на свободу демонстраций и митингов – 3%.  Обобщая и подытоживая данные опроса населения, можно считать, что, по мнению респондентов, главным правом человека следует считать – обеспечение  здоровья людей. Вопреки ещё не забытым бескорыстным взаимоотношениям между врачом и пациентом, они становятся характерными для отношений между производителем возмездных услуг и их потребителем. Поэтому сейчас особенно важно, чтобы регулятором отношений врач - больной  стали правовые нормы. 

    Однако уровень подготовки врачей  по медицинскому праву  остается низким. Например, 66% опрошенных в Новосибирске главных врачей  оценивают  свой уровень правовых знаний как средний, а 19% – как низкий. По нашим данным, из 129 врачей-курсантов факультета повышения квалификации Ростовского медицинского университета, прошедших аттестацию на квалификационную категорию, 52%  не смогли назвать ни один федеральный закон из сферы охраны здоровья. Даже врачи - организаторы здравоохранения знали 3-7 федеральных законов, иногда вместо них называя  Приказы МЗ Ростовской области, касающиеся их специальности. Ещё более показательно, что 67%  аттестованных врачей разных специальностей и стажа не могли перечислить основные права пациента. Заметим, что совсем не знают  свои права и сами пациенты. Спустя десять лет, несмотря на изучение медицинского права в средних и высших образовательных учреждениях, появившиеся учебники, монографии (в том числе и наши), статьи опубликованные в том числе в журнале RELGA, положение не изменилось. Специалисты не знают основы отраслевого права, которыми должны пользоваться в процессе профессиональной деятельности, впрочем, как и Конституционного права. Это явилось поводом для анализа причины этих негативных фактов. 

     Я убежден, что самым важным  для утверждения демократии в современной России является создание условий признания, для беспрекословного уважения и исполнения законов, веры в его справедливость и действенность. Еще древнегреческий философ Демокрит (IV-V век до н.э.) писал, что закон может хорошо устроить жизнь людей только в том случае, если люди сами этого хотят, ибо закон обнаруживает свое благотворное влияние лишь на тех, кто ему повинуется. Особенно это актуально для России. Для россиянина, в отличие от западного человека, соблюдать закон не обязательно,  для его менталитета главное – справедливость и мнение официальной высшей власти. Неисполнение  закона  для россиян настолько привычная ситуация, что становится частью общественной системы. Нередко за нарушение закона не наказывают и даже не обращают на это внимания, поэтому россиянин перестает верить в абсолютность закона, а заодно и власти. В большей степени это касается сферы охраны здоровья, культуры, образования. Федеральный закон об ограничении табакокурения просто не заметили, никто его не соблюдает. Создается впечатление, что его приняли, чтобы не отставать от уровня законотворчества цивилизованных стран.    

      С древних времен стремление к вольнице в России приводило к игнорированию законов. Преклонение перед законом, жизнь в строгом соответствии с правопорядком («как у каких-нибудь немцев») высмеивались в анекдотах. Создатель «Толкового словаря живого великорусского языка» В.И.Даль приводит ряд народных пословиц, которые остаются актуальными. И сегодня мы можем услышать: «закон, что дышло: куда повернёшь, туда и вышло»; «не бойся закона, бойся законников»; «чтобы хорошо жить в России не обязательно нарушать закон, надо его обходить»; «судья, что плотник: что захотел, то и вырубил»…

        Академик Т.И.Заславская объяснила негативное отношение к закону влиянием многолетней тоталитарной системы, которая  изменила общество в России и  привела к тому, что «сегодня мы представляем народ с полностью разрушенным правовым сознанием». Без восстановления его не может быть продвижения к демократии, выход  один, в политической воли, в воспитании  жизни по законам. Правовая неопределенность губит правосознание. 

      Валерий Зорькин - известный ученый-юрист, Председатель Конституционного суда, в своих рассуждениях в «Российской газете» (12.12.2014) утверждает: «право – это не абсолютный регулятор, … в некоторых случаях «активизм» в правовом поле даже полезен». Возникает вопрос, так что же есть абсолютный регулятор для народа, как не закон его государства? Далее он вынужден это положение пояснить на  примере:  лишь 14% россиян за отмену смертной казни. С учетом этого, более 20 лет у нас принята не отмена её, а только мораторий на применение. Нам кажется, что «активизм», конечно необходим и  полезен, в процессе  обсуждения проекта закона. А затем, 100 раз отмерив на российских, а также международных моральных весах сущность проблемы и мнения народа, и с учетом этого мерила, необходимо решительно перейти к  принятию закона, как абсолютного регулятора права.

       Как в Российской империи и в СССР, так и в современной России  распространенный правовой нигилизм противопоставляется строгому подчинению закона, как стесняющему свободу. Конечно, причин, в том числе, объективных, для формирования подобного менталитета российского человека много, но следует отметить, что польза закона подвергалась сомнению независимо от его необходимости, своевременности и качества, потому что он не исполнялся в реальной жизни. Ещё Петр I, выступая в Сенате, возмущенно отмечал: «Всуе законы писати, когда их не исполняти». Это замечание также актуально и для современной России. С другой стороны, закон не всегда применяется одинаково ко всем, он избирателен, что породило поговорку: «Друзьям всё, для остальных — закон».

      Но, помимо уважения закона и его исполнения, необходимо при его формировании соблюдать качество законотворчества. Принятые в первом чтении в Гос. Думе РФ такие законопроекты, как «О правах пациента», «О страховании профессиональных ошибок медицинских работников», «О частной медицине», которые давно работают в цивилизованных странах и проекты которых внесены в Государственную Думу 20 лет назад, по разным причинам так и не приняты, а только вошли отдельными фрагментами в разные законодательные акты. Некоторые проекты законов вносятся на рассмотрение по 100 раз; на одном заседании предлагается обсудить до 25 крупных законов, что не позволяет в них досконально разобраться членам Государственной Думы (Рос. газ.,7.12.2007). 

      После принятия почти в каждый закон сразу же начинают вноситься сотни  поправок. Например, было подготовлено четыре варианта проекта базового федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской федерации», но после обсуждения в Государственной Думе, была избрана новая его версия, в которую было внесено множество поправок, из которых 200 приняты. Однако и после этого за три прошедших года в этот закон внесено сотни изменений, добавлений, поправок и еще больше отклонено. Они продолжают поступать, в основном из-за упущений ряда важных положений, но также и по объективным причинам, так как жизнь не стоит на месте, изменяется организация и возможности медицины.  

     Наконец, следует отметить, что профессионально направленные законы должны иметь различные многочисленные подзаконные акты, обеспечивающие возможность их применения на практике. Так, для обеспечения исполнения Закона «О медицинском страховании» было принято более 100 документов: от законов, изменяющих и дополняющих его, до постановлений Правительства, нормативных документов Центробанка, налоговой службы, приказов и инструкций различных министерств, в том числе МЗ РФ. Это касается не только законов о медицинском страховании, но и, например, закона «Об эпидемиологическом благополучии граждан», «О лекарственном обеспечении» и некоторых других.

       В последние годы принятие законов приняло характер конвейера. Только в весеннюю сессию 2014 года Государственная Дума приняла 259 самых разных законов (в прошлом году - 144). При этом надо отметить три обстоятельства. Первое: по-прежнему резко отстает работа над законами из сферы охраны здоровья, хотя проекты некоторых из них,  несмотря на исключительную актуальность. Второе: большая часть новых нормативных актов – это многочисленные поправки в виде изменений и дополнений в действующие законы. Недаром на сленге юристов публикацию закона со всеми поправками называют капустой. Третье: в погоне за количеством страдает качество законов. Нередко принимаются заведомо неисполнимые законы, законодатели лишь в 11,8% имеют юридическое образование и, стараясь быть активными вносят иногда нелепые предложения. Имеет значение для отработки качественных законов в сфере охраны здоровья граждан и то, что в соответствующем Комитете Государственной Думы только два члена с высшим медицинским образованием. 

  По мнению председателя комитета Государственной Думы по законодательству П. Крашенинникова (Р.Г. от 14.08.2014)  работа над законами неудовлетворительна, что создает правовую неопределенность и многочисленные поправки, изменения, принятия новых положений и их  отмену.  Каждый седьмой закон содержит серьезные недостатки. С другой стороны, важно правильно трактовать положения закона. По данным Верховного суда РФ каждый второй приговор не устоял только потому, что судья неправильно применил закон (Рос. газ., 29.10.2010). Поэтому предложено ввести временный мораторий на внесение поправок в закон.  

     Создаются законы,  которые по разным причинам «не работают», потому что общество, или большая часть его, не воспринимают сущность или отдельные положения закона, не убеждена в его необходимости. Иногда  внедрение принятого в жизнь закона тормозится, а то и вовсе останавливается отсутствием или запаздыванием подзаконных актов, которые к тому же противоречивы в связи с разными интересами ведомств и бизнесструктур, участвующих в их создании. 

    Проанализируем исполнительскую судьбу  упомянутого выше  Федерального закона  №15-ФЗ «Об охране  здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствия потребления табака», принятого 23.02.2013 года. Надо отметить, что в стране, в которой 70 млн курящих граждан, в которой около 40% женщин и 35,4% школьников, регулярно курят, проблема действительно чрезвычайно актуальная для сохранения здоровья. Закон вступил в силу 1 июня 2013 года, но за полтора года ничего не изменилось. Подавляющее большинство курящих и некурящих граждан, которых окружает табачный дым, нарушая их права дышать чистым воздухом,  вообще не знают о действующем законе или не придают значения его смыслу, относясь, как к наивной рекомендации. Также продолжают курить преподаватели образовательных учреждений, в том числе медицинских, и 40% студентов медицинских (!) вузов. Уместно вспомнить А.С.Пушкина: «не дорого ценю я громкие права, от коих не одна кружится голова». 

   Напомним, что уже имелся безуспешный опыт применения ФЗ «Об ограничении курения табака», принятого ГД в 2001 году. Расширяя значение вреда, наносимого дымом табака курящего на окружающих, надо было вспомнить, была ли от этого закона реальная юридическая, экономическая, социально-психологическая, моральная польза.   Федеральный закон об ограничении табакокурения, просто не заметили. Ни местные власти, ни граждане его не соблюдают. Отношение к нему отражено популярной строчкой из песни о зайцах:  «а нам всё равно, а нам всё равно... все напасти нам будут трын-трава». 

  Видимо, понимая, что законотворчество должно гарантировать максимальное законоприменение, депутаты в 2014 году приняли Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который касается и планирования, с целью прогнозирования законотворчества. Выбирая регуляторы, и, определив статусы органов, организаций, граждан разных уровней образования, теперь законодатели должны будут предварительно составить прогноз риска исполнения планируемых законом мер. Посмотрим, смогут ли? Закон – не панацея, его принять не так трудно, как решить проблему. Если высок риск неисполнения закона, можно найти другие  способы решения проблемы, ибо игнорирование закона углубляет неверие в важность выдвинутой проблемы и в его необходимость.

__________________

© Акопов Вил Иванович