Административная реформа в Российской Федерации является одним из наиболее дискуссионных направлений трансформирования управленческой системы страны. Однако в данной статье мы не ставим перед собой цели добавить еще одну реплику в жаркий спор на данную тему. Предмет нашего анализа – возможности, открывшиеся перед общественно-политическими деятелями и бизнесменами российских городов в результате изменений административной системы государства. Особую актуальность данный анализ приобретает в связи с происходящими в стране глубокими социальными трансформациями. Материалом для анализа послужили наблюдения за общественно-политическими процессами в г. Тольятти.

Организационные и правовые условия

Принятые в 2000 - 2005 гг. законодательные акты окончательно разделили государственный и муниципальный уровни власти. Также существенной ревизии были подвергнуты полномочия и функции муниципалитетов. В результате по состоянию на начало 2006 года представительные органы местного самоуправления остались единственными органами, формируемыми исключительно по мажоритарной системе представительства (граждане голосуют не за партийный список, а за конкретного человека), которая близка и понятна каждому гражданину. Кроме того, в пределах полномочий местных органов власти остались вопросы, связанные с непосредственными обывательскими нуждами (организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство автомобильных дорог, строительство и содержание муниципального жилья, создание условий для жилищного строительства и предоставления транспортных услуг и т.д.). Все это, за исключением некоторых нюансов, позволяет говорить о создании в российских городах весьма благоприятных условий для возникновения содержательной политической коммуникации, способной вовлечь в себя значительную часть населения. То есть, говоря словами Л.В. Смирнягина, доцента географического факультета МГУ, научного консультанта Института экономики города, сложилась система, в которой «гражданин непосредственно ощущает свои нужды и способен повлиять на ход событий», - это самоуправление, как «колыбель гражданского общества» [1].

Помимо этих, достаточно теоретических, предпосылок нового витка развития политической коммуникации в российских городах, сложилась еще одна категория условий, способствующих проявлению гражданской активности. Наиболее важным из них является уменьшение размеров избирательных округов, вызванное увеличением представительства граждан в органах местного самоуправления. Так, количество депутатов в Тольяттинской городской Думе увеличилось с 17 до 35 человек. Соответственно численность электората округа уменьшилась с 30 000 до 15 000 избирателей. Таким образом, учитывая, что в выборах принимает участие не более 30% избирателей, а для уверенной победы достаточно 50% голосов, результаты голосования определяет всего около 2 300 граждан. Фактически, это жители двух–трех девятиэтажных домов в округе.

В данной ситуации приобретение статуса члена представительного органа местного самоуправления (депутата городской Думы), влияющего на решение общегородских вопросов, оказывается посильной задачей для большой категории граждан. Подтверждением этого могут служить выборы депутатов в Тольяттинскую городскую Думу. В августе 2004 г., когда выборы впервые проводились по сравнительно небольшим округам, в качестве кандидатов в депутаты заявилось более 200 человек, а процедуру регистрации прошло 195. Для сравнения: на предыдущих выборах в 2000 г. было всего зарегистрировано 102 кандидата [2]. При этом в списках претендентов на депутатский пост значительно увеличилось количество представителей территориальных органов самоуправления (ТОСов), педагогов, врачей и предпринимателей.

Необходимо отметить, что существенной отличительной чертой муниципальных выборов 2004 г. стало появление на них заметного количества кандидатов, объединенных в группы. Так нескольких кандидатов выдвинули муниципальные образовательные учреждения, медицинские учреждения, ТОСы и др. Данное обстоятельство позволило некоторым их представителям вести конструктивный диалог с другими объединениями о взаимных уступках в конкретных округах и лоббировании интересов в случае победы. Так как это был всего лишь первый опыт наладить диалог между различными субъектами городского сообщества, во многом он оказался малорезультативным. Прежде всего, это связно с тем, что многим группам кандидатов не удалось сконцентрировать свои ресурсы, оценить ситуацию и реализовать концептуально стройную агитационную кампанию.

Электоральные настроения горожан

Большое значение для прогноза развития общественно-политической ситуации в российских городах играют нарастающие протестные настроения граждан. Как показывают исследования Аналитического центра Юрия Левады [3] россияне в большинстве своем склонны достаточно скептически оценивать происходящие в стране изменения. По данным на декабрь 2005 г., 37% граждан считает, что Правительство РФ не имеет программы экономического развития и принимает решения, исходя из сиюминутных обстоятельств, и только 19% считает, что экономические преобразования проводятся в соответствии с продуманной программой. 72% жителей страны не удовлетворено нынешним экономическим курсом руководства страны. При этом 71% россиян, по результатам опроса в январе 2006 г., одобряет деятельность В. Путина на посту президента РФ. Данная статистика, подкрепленная результатами других исследований, позволяет утверждать, что стабильно высокий рейтинг главы государства базируется на персонифицированном восприятии жителями России личности В. Путина как человека, способного оправдать возложенные на него надежды по наведению порядка в стране (40%). Партийные объединения, органы государственной и муниципальной власти в большинстве своем воспринимаются обезличенно и довольно абстрактно. 66% опрошенных не одобряет деятельности правительства.

Яркие примеры нарастания протестных настроений мы можем обнаружить и в электоральной истории некоторых российских городов. На выборах главы местного самоуправления г. Тольятти (мэра) в марте 2004 г. при повторном голосовании действующего главу города Н. Уткина поддержало 47,87% пришедших на избирательные участки горожан. 67,66% избирателей вообще проигнорировали выборы. 42,01% проголосовавших предпочли отдать свои голоса председателю профкома ОАО «АВТОВАЗ» «Единство», выпускнику ГПТУ №19 г. Таганрога по специальности «Наладчик автоматических линий», П. Золотареву. Подтверждением того, что горожане, в условиях безальтернативного выбора, действительно голосовали не столько за П. Золотарева, сколько против действующего мэра, является следующее обстоятельство: уже 15 августа 2004 г. П. Золотарев, баллотируясь в депутаты Гордумы в округе, где он проживает, занял всего лишь третье место (17,54%). Первые два места заняли дебютанты политической борьбы С. Карпов (26,18%) и С. Ляпустин (29,80%) [4].

Таким образом, мы можем констатировать существующее недовольство населения действующей властной элитой. Данные условия являются наиболее благоприятными для появления новых или развития имеющихся политических сил, предлагающих конструктивную и понятную горожанам альтернативу развития городской территории или конкретной ее части. При этом, несомненным достоинством подобных сил в глазах избирателя будет их персонифицированность – ассоциирование с конкретными людьми, с которыми можно встретиться, поделиться насущными проблемами. Очевидно, что именно таким образом возможно достигнуть их противопоставления с обезличенно воспринимаемой бюрократией, погрязшей, в соответствии с распространенными стереотипами, в коррупции и мздоимстве.

Идеологические процессы и противоречия

Проведенное в 2001 г. Институтом социологического анализа и ВЦИОМом исследование «Самоидентификация россиян в начале XXI века» [5] зафиксировало фундаментальное изменение ценностных приоритетов жителей страны. В частности, результаты исследования выявили, что более 75% жителей страны ориентированны на модернистские ценности, то есть наибольшее значение придают интересам индивидуума, а государству оставляют лишь подчиненную общественности роль. Только чуть более 20% граждан высказались в поддержку ценностей традиционного типа общества, когда «интересы государства рассматриваются как приоритетные, а общество – как объект управления со стороны власти».

Одним из выводов сложного двухэтапного изучения общественного мнения стало заключение, что «вектор развития российского общества, вопреки распространенному мнению, явно направлен в сторону, противоположную традиционализму. Общество это в большинстве своем отторгает отношение к себе, как к пассивному объекту государственного управления и государственной опеки. В нем отчетливо просматривается претензия на модернистскую субъективность». Еще более неожиданным результатом работы стал вывод, что «дальнейшая модернизация блокируется не менталитетом населения, а российской элитой, не готовой и не способной управлять свободными людьми».

Разработкой отчетного документа, представляющего основные результаты исследования, занимался ЦПК «Николо М». В интерпретации специалистов Центра основой реакционных настроений российской элиты являются два старых мифа о русском народе, реанимированных в определенный момент отечественной истории. Первый миф – о православном народе-богоносце, претендующем на особую миссию в мировом историческом процессе и обладающем уникальными духовными качествами. Именно эти качества и позволяют выполнить эту вселенскую миссию, смиренно следуя за самодержавным спасителем. Второй миф – о народе-«овоще», не предрасположенном к самостоятельным и ответственным действиям в силу природной инертности и пассивности. Оба мифа характеризуют русскую нацию как «консервативную, соборно-коллективистскую, православно-созерцательную, с неразвитым личностно-субъектным началом».

Можно по-разному относиться к данному исследованию, а тем более, к интерпретации его результатов. Однако произошедший в последнее десятилетие рост индивидуалистических настроений граждан, повышение социальной активности, увеличение значения не выделяемых благ, а частной собственности, не вызывает сомнения. Тем более, что указанные тенденции есть естественные последствия таких очевидных процессов, как урбанизация, глобализация, развитие информационного общества. Не вызывает сомнения и неадекватность отношения приближенной к властным рычагам элиты к происходящим социальным трансформациям. Население и власть потеряли общий язык. Большинству россиян не понятны современные политики. Более того, многие институты власти до сих пор не нашли подобающего отражения в сознании граждан (часть граждан даже не догадываются о существовании Совета Федерации, представительных органов местного самоуправления и т.д.).

Кроме того, еще в 1996 г. А.С. Панариным было отмечено существование так называемого «парадокса российского западника» [6], емко характеризующего большинство российских политиков и общественных деятелей. Данный феномен заключается в том, что российский западник глубоко убежден в необходимости следовать демократическим и либеральным ценностям, в непреходящем значении таких категорий как частное и личное. Но в то же время, также настойчиво верен идее принудительной модернизации граждан страны, все еще якобы не готовых к свободе, ответственности и конституционному праву.

Данная идеологическая ситуация позволяет охарактеризовать российскую политическую элиту как достаточно суверенную от остальной части страны группу. Власть лишь догадывается о том, что творится в общественном секторе, а население лишь сталкивается с фактическими результатами инициатив власти. Обратим внимание, что референдум стал инструментом, используемым исключительно властью. Например, для проведения муниципального референдума в Тольятти, в соответствии с обновленным в 2005 г. уставом городского округа, требуется собрать инициативную группу в количестве 1 000 человек (целый концертный зал!). Представители среднего и малого бизнеса практически не привлекаются для обсуждения решений, напрямую касающихся их интересов (к примеру, местных налогов и сборов, программ экономического развития и т.д.).

Проблемы взаимодействия общественно-политических субъектов

В существовавшей на протяжении семидесяти лет планово-распределительной системе большое значение придавалось общественным реакциям. Огромную роль в их мониторинге и стимулировании играли средства массовой информации. Безусловно, СМИ могли критиковать не каждого чиновника, перечень обсуждаемых проблем находился под жестким контролем. Тем не менее, долгое время их выступления, равно как и выступления в них граждан, вызывали резонанс во всех уровнях власти. Постепенно большинство средств массовой информации утратило данную роль, а некоторая их часть отказалась от исполнения такой функции.

Со временем альтернативного инструмента взаимной связи, который не уступал бы по своим качествам СМИ, ни обществом, ни государством предложено не было. Одновременно с этим, значительно усложнилась система как социальных, так и властных институтов, сформировался сектор частного бизнеса. Какое-то время, выражаясь словами общей теории систем, энерго-информационный обмен между тремя секторами (бизнеса, власти и граждан) протекал по инерции. Политики становились бизнесменами, предприниматели уходили в политику, активные граждане создавали коммерческие предприятия и группировались вокруг политических сил. Но постепенно устья определенного числа этих рек пересохли. В результате политические институты выделились в отдельную систему, превратившись в экспроприаторов власти и административных функций. Подтверждением данного тезиса может служить увеличение случаев использования деструктивных технологий на выборах местного и регионального уровней, устойчивое отсутствие прозрачности муниципальных бюджетов и сомнительность механизмов распределения муниципального имущества (в частности приватизации и выделения земли для строительства).

Таким образом, в определенный момент (в разных регионах, очевидно, это был свой рубеж) сложилась ситуация, когда у определенного числа субъектов общества сформировались потребности, разрешить которые без властных и административных полномочий не представлялось возможным. Часть из них смогла найти способы взаимодействия с обладающей этими полномочиями элитой. Однако другая часть осталась вне поля «диалога». Кроме того, возникали новые субъекты, для решения потребностей которых просто не осталось возможностей.

Яркой иллюстрацией данной ситуации может служить разразившийся скандал вокруг земельных участков, выделяемых для строительства в г. Тольятти. В июле 2004 г., накануне принятия генерального плана развития города, от рук наемного убийцы погиб начальник главного управления архитектуры и градостроительства мэрии Тольятти В. Лопатин. Вслед за этим, была задержана глава комитета по землепользованию Н. Немых. «Через несколько часов после начала расследования замоблпрокурора Евгений Новожилов сообщил журналистам, что в портфеле Лопатина и его офисном сейфе найдена «сумма, несовместимая с зарплатой чиновника»… На конверте с деньгами, найденном в портфеле архитектора, надпись была сделана рукой Натальи Немых… По версии следствия, все изъятые средства – это взятка, с которой и связано убийство Лопатина» [7]. Сигнал о назревании глубокого кризиса взаимоотношений власти и предпринимателей появился несколькими годами раньше. В 2001 г. был создан «Союз строителей Тольятти», одной из целей которого было объединение ресурсов и защита интересов строительных компаний города. После создания Союз обнародовал обращение к общественности и власти, призывавшее обратить особое внимание на процедуры и механизмы распределения муниципальной земли. Это обращение позволяет судить о глубине и длительности процесса осложнения отношений между данными субъектами, так как предприниматели местного уровня не часто решаются на огласку проблем своего бизнеса.

Особую остроту проблема взаимодействия приближенной к властным рычагам элиты и других субъектов общества приобрела на местном уровне. Именно здесь сталкиваются интересы большинства субъектов, особенно, связанных с бизнесом. Интересы достаточно крупных предприятий сосредоточенны в основном на федеральном уровне, так как они связаны с таможенными пошлинами, управлением особо крупными активами и т.д. К тому же, крупных финансово-промышленных структур в России сравнительно немного и дефицит доступа к рычагам власти, по всей видимости, ощущается ими не так остро. Более того, найти политическое лобби они могут, в том числе и весьма демократическими способами (например, финансируя различные политические проекты). Иначе обстоит дело с малым и средним бизнесом. Таких предприятий и организаций в сотни раз больше, все их интересы локализованы на территории городского округа. Таким образом, зачастую доступ к политическим инструментам является для них одним из способов конкурентной борьбы.

Предпосылки возникновения новых элит

В охарактеризованной социальной и идеологической ситуации произошедшее изменение условий формирования и функционирования местного самоуправления представляется более чем своевременным. Существуют различные оценки как самих инициатив Правительства РФ в рамках административной реформы, так и характера их реализации. Но очевидно одно: в результате проведенных трансформаций многие инструменты власти, сосредоточенные на местном уровне, оказались максимально доступными для большого числа субъектов городского сообщества. Очевидно в том числе и этим можно объяснить резкое увеличение числа выдвинувшихся кандидатов в депутаты городской Думы в 2004 г.

Невозможно оставить без внимания и возрастание интеграционных процессов в российских городах. Так за последние годы только в Тольятти сформировались «Тольяттинский Ротари Клуб» (1993 г.), «Меркурий-клуб» (2003 г.), Тольяттинский комитет Российского Союза Туриндустрии (2003 г.), «Городской стратегический совет» (2004 г.). Кроме перечисленных объединений, включающих в свой состав преимущественно представителей бизнеса, в городе создаются ассоциации, союзы, некоммерческие объединения граждан и т.д., свидетельствующие об осознании определенной частью городского сообщества наличия общих целей и интересов. Прямым подтверждением этого служит и приведенный выше пример с выдвижением организованных групп кандидатов на муниципальных выборах 2004 г.

Вне сомнения, эти первые попытки сотрудничества еще достаточно слабы и малоэффективны. Тем не менее, они выявляют стремление субъектов города к компромиссному сосуществованию, обозначают процесс поиска диалога на низовом уровне, без внешнего влияния на систему. Этот, пока еще начальный, опыт поиска общего языка приобретает особое значение в рамках происходящих политических процессов. В руках данных субъектов сосредоточены достаточно серьезные в своей совокупности ресурсы (и не только финансовые), эффективные механизмы взаимодействия с рядовыми горожанами. Большое число обществ взаимопомощи, потребительских кооперативов, точек розничной торговли и т.д. в процессе своего функционирования обрело не только материальную устойчивость, располагающую к дальнейшему развитию, но и широкую сеть потребителей своих услуг. Последняя, в результате нехитрых информационных воздействий и небольших финансовых затрат, без труда способна превратиться в сеть сторонников какой-либо идеологии или конкретной идеи.

Возможно, описанные перспективы выглядят несколько утопично. Однако они весьма ярко демонстрируют те возможности, которые открылись в результате изменений административной системы перед общественно-политическими деятелями и бизнесменами российских городов. Тем более, как мы уже говорили, для представительства в органе местного самоуправления требуется фактическая поддержка всего лишь 2 300 горожан.

Источники:

1. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. — М.: Фонд "Институт экономики города", 2004. - C. 15.
2. Тольяттинская городская Дума - http://duma.infopac.ru
3. Левада-Центр - www.levada.ru
4. Тольяттинская городская Дума - http://duma.infopac.ru
5. Результаты исследования «Самоидентификация россиян в начале XXI века» - http://opec.demo.metric.ru/library/images/attach/clu...
6. Панарин А.С. Философия политики. Учебное пособие для политологических факультетов и гуманитарных вузов. – М.: Новая школа, 1996. – 424 с.
7. Николаев Ю. Архитектора погубил генплан - www.gazeta.ru - 26.07.2004 - http://www.gazeta.ru/2004/07/26/oa_128192.shtml

_____________________
© Долгополов Александр Юрьевич